South Centre Bulletin, 18 Junio 2008

Mientras el mundo está todavía evaluando uno de los choques más violentos jamás sufridos por los mercados financieros internacionales y todavía no se han instrumentado las medidas para evitar futuras crisis financieras, los países en desarrollo tienen que ser precavidos frente a los peligros asociados a la ulterior liberalización de sus sectores financieros.

En la primavera de 2008, durante los esfuerzos para finalizar las negociaciones de la OMC sobre agricultura y el acceso de los mercados de bienes no agrícolas, la Unión Europea y los EEUU han insistido en que los compromisos de mayor liberalización del comercio de los servicios dentro del Acuerdo General para el Comercio y los Servicios (AGCS, en siglas en castellano y GATS, en inglés). Y la experiencia anterior de negociaciones al amparo del AGCS, incluyendo el proceso del “requerimiento colectivo”, así como los acuerdos de libre comercio, han mostrado que la UE, los EEUU y Canadá, están muy interesados en lograr más compromisos sobre servicios financieros. Sin embargo, un acuerdo para más liberalización de los servicios financieros podría acentuar la probabilidad de futuras crisis, no solamente en los mercados financieros sino en los mercados de productos alimenticios.

El 12 Abril 2008, el Director General de la OMC argumentaba que en un período de creciente incertidumbre financiera en todo el mundo, “contar con la OMC y la conclusión de la Ronda de Doha es el mensaje más a mano para tranquilizar a los mercados financieros” (1) Esta declaración refleja que no está reconociendo el papel desempeñado en la crisis financiera por la liberalización de los servicios financieros y de las restricciones normativas bajo el ACGS y los acuerdos de libre comercio.

El impacto de los compromisos en el AGCS sobre servicios financieros en los propios mercados.

Los análisis de la turbulencia financiera actual han señalado como causa la conducta arriesgada de los operadores internacionales del sector de los servicios financieros con productos nuevos, complejos y sin testar. La competencia internacional en la industria financiera y la pulsión hacia mayores beneficios (no solamente hacia el incremento del valor para el accionista sino asimismo hacia una mayor expansión internacional) ha sido el principal impulsor de las conductas de riesgo que llevaron a la crisis financiera. Por ejemplo, la crisis asiática fue creada por los arriesgados préstamos de la industria financiera internacional a los mercados emergentes para conquistar tales mercados por encima de otros competidores. La liberalización de los servicios financieros por el AGCS promueve tal competición internacional; pero sin garantía alguna de que las reglamentaciones y la supervisión estatal afrontaran esas conductas de riesgo.

La crisis financiera actual revelaba las deficiencias en liquidez y en los mecanismos de gestión y evaluación de riesgos que fueron incapaces de evitar una crisis financiera internacional de alcance mundial. Y esta debilidad proviene de normas que permiten a la industria financiera la combinación de actividades tan diferentes como la banca, los seguros y el negocio bursátil; y también de su rápida expansión en muchos países, incluidos los países en vías de desarrollo. Las negociaciones del AGCS que implican compromisos para los servicios financieros promueven esas estrategias expansivas. No tienen en cuenta que la gran dimensión y complejidad de los conglomerados financieros les hacen incapaces de evitar las crisis financieras. El informe del Foro conjunto de conglomerados (2) especifica cuantos carecen aún de gestión de riesgos para todo el conglomerado de modo que eviten los problemas de liquidez y de riesgos debidos a la concentración en productos complejos.

La actual carencia de regulación y supervisión.

El principal asunto que emerge de la crisis financiera actual es la inadecuación de las reglamentaciones y de la supervisión. Esto ha permitido conductas arriesgadas de los operadores internacionales sin control suficiente o sin instrumentos para mitigar el riesgo. Las diez páginas de recomendaciones (3) propuestas por el Foro de Estabilidad Financiera (FSF, en siglas inglesas) demuestran que tienen aún que resolverse muchas cuestiones sobre la regulación. Recomienda que “los supervisores y los bancos centrales examinen el alcance de los pasos adicionales para promover un planteamiento más sólido sobre la liquidez de los bancos transnacionales, internacionalmente congruente” (4) Las recomendaciones del FSF (5) también indican la necesidad de reforzar la cooperación internacional entre los reguladores y los supervisores de los bancos y otros conglomerados financieros que operan internacionalmente. El problema es que no está todavía claro cómo se van a instrumentar las recomendaciones para la reforma de las reglamentaciones.

Los expertos, las organizaciones empresariales de la industria financiera y los gobiernos han manifestado con frecuencia que, para que resulte beneficiosa, hay que tener una regulación inadecuada antes de que se pueda emprender la liberalización. Dentro del contexto donde son claramente inadecuadas la regulación y la supervisión financieras, no son apropiados los esfuerzos de la presidencia de las negociaciones de servicios y del Director General de la OMC para garantizar más compromisos de liberalización con “la no exclusión a priori de cualquier sector de servicios o modo de suministro” (6) La continua presión en las negociaciones con países en desarrollo dentro del GATS, requiriéndoles que se vinculen a los actuales niveles de acceso a los mercados, ignoran los actuales riesgos de aumento de la inestabilidad financiera que resultaría de sus propuestas. Las exigencias de la UE y de los EEUU se basan en las apelaciones desde los lobbies de la industria financiera para crear accesos más permanentes a los mercados así como para la introducción de normas del AGCS que impidan la intervención de los gobiernos en sus estrategias para hacer ganancias. La industria financieras ha desarrollado una estrategia expansiva como el modo más importante de incrementar sus beneficios; y sus lobbies son muy influyentes en las negaciones sobre los servicios financieros. En el pasado esta “captura reguladora” también ha hecho reticentes a los reguladores financieros para introducir las reglamentaciones necesarias (7).

Los riesgos de inestabilidad debidos a la liberalización.

Con la adquisición de compromisos en materia de servicios financieros, es posible que los países en vías de desarrollo se estén comprometiendo en una liberalización rápida que plantea muchas amenazas para la estabilidad financiera y que seria contraria a las recomendaciones de los expertos para que la liberalización sea gradual y secuencial, sustentada por el establecimiento de autoridades financieras capaces. Un acuerdo en las negociaciones de Doha posiblemente empuje a los países en desarrollo hacia la liberalización de los servicios financieros sin haber establecido las pertinentes reglamentaciones. Por ejemplo, un grupo de países desarrollados encabezados por Canadá ha efectuado requerimientos individuales y colectivos a diferentes países en desarrollo para la apertura permanente de sus mercados a la comercialización de “productos derivados, incluidos futuros y opciones, aunque no limitada a estos”. Sin embargo, durante todas las crisis financieras estos productos financieros se han revelado como contribuidores de la inestabilidad financiera. Asimismo pueden generar inestabilidad financiera otros servicios financieros negociados bajo el GATS como es el caso de “todos los servicios de transmisión de dinero”, la banca de inversiones, la gestión de patrimonios y la gestión de fondos de pensiones, porque es probable que tales servicios utilicen operaciones transfronterizas e instrumentos especulativos. El caso más llamativo lo proporciona el requerimiento de la UE a algunos países como Brasil, Chile e India para que liberalicen conforme a los compromisos de largo alcance del Acuerdo de intenciones del AGCS (GATS Understanding) sobre compromisos en servicios financieros (8) y autoricen a los proveedores extranjeros para que introduzcan cualquier tipo de nuevo servicio financiero.

Una vez que los gobiernos han aceptado compromisos de acceso al mercado en un determinado sector de servicios al amparo del AGCS, la jurisprudencia del caso del juego en EEUU dejó claro que violaran sus obligaciones si revierten la liberalización y prohíben la prestación del cualquier aspecto de ese sector de servicios. En el sector de los servicios financieros, esta norma significa que los compromisos del AGCS impiden a los gobiernos la prohibición de cualesquiera actividades financieras que crean que están teniendo efectos negativos. Las intervenciones gubernamentales en los mercados financieros para controlar las actividades especulativas en momentos de precios elevados serían susceptibles de ser cuestionadas si ese gobierno hubiera sometido los servicios financieros bajo el GATS (9) Solo podrá prohibir servicios financieros perturbadores únicamente en el caso de que durante las negociaciones del AGCS los gobiernos establezcan revisiones para todos los problemas posibles y hagan exenciones para el acceso al mercado y para las normas del trato nacional.

Las negociaciones y las normas del AGCS cuestionan la regulación prudencial

Aunque el Anexo del acuerdo del AGCS sobre servicios financieros permite la regulación prudencial en el sector financiero, por ejemplo, para la protección de los depositantes, no se pueden aplicar esa regulación de manera que parezca que se socavan los compromisos de liberalización. La vaguedad de esta cláusula prudencial ha motivado requerimientos del AGCS a muchos países en desarrollo para que eliminaran las medidas reguladoras que habían establecido para prevenir o para remediar una crisis financiera. Por ejemplo, la UE ha requerido a muchos países que suprimieran las medidas que obligaban a los bancos extranjeros a que mantuvieran las reservas monetarias en el país anfitrión. Tales previsiones están destinadas a mantener la estabilidad financiera, evitando los problemas de liquidez en momentos de crisis. Por ejemplo, muchas de las propuestas de reformas reglamentarias que se han hecho por el Foro de Estabilidad Financiera (FSF) en 2008 exigen a los bancos que incrementen sus reservas de capital. Si las negociaciones del AGCS se hubieran concluido conforme a los planteamientos de la UE, algunos países podrían haberse convertido en más vulnerables a la crisis financiera, al mismo tiempo que los bancos no quieren que su capital permanezca retenido en diferentes países del mundo.

El actual borrador del texto del AGCS sobre la disciplina de la regulación nacional referida a los sectores liberalizados bajo el mismo Acuerdo General, indica que las reglamentaciones financieras podrían ser cuestionadas en el futuro con una variedad de argumentos, tales como no ser “objetivas”, “pertinentes” o que actúan como restricciones al comercio disfrazadas. Como quiera que hasta la fecha los negociadores no han garantizado que estas disciplinas nacionales no se aplican a la regulación prudencial de los servicios financieros, es muy probable que se vayan restringiendo seriamente las medidas prudenciales. Los procedimientos de autorización de bancos, por ejemplo, tendrían que hacerse “tan simples como fuera posible” (10) Queda pues la incertidumbre de que las medidas establecidas para evitar una crisis financiera, incluso basándose en recomendaciones internacionales, no puedan considerarse por la industria financiera y sus países anfitriones como barreras al comercio.

Además, con compromisos sobre los servicios financieros, la aplicación de las normas del GATS incrementara la inestabilidad financiera. Por ejemplo, el art. XI.1. del AGCS (11) no autoriza a los países para restringir los pagos por operaciones financieras corrientes y transferencias internacionales que estén relacionadas con los servicios en sectores que estuvieran liberalizados bajo las normas de los Acuerdos del AGCS que permiten restricciones sobre los flujos inestables de capital; y los servicios financieros se limitan por las muchas condiciones del art. XI.2, art. XII y Art. XII.2. Este restringe la capacidad de maniobra de los Bancos centrales, como en el caso del Banco central de Chile, que requiere autorización para que los dividendos puedan salir del país, y que es una política prohibida por el Art. XI.

El impacto sobre el desarrollo y en los mercados de alimentos

Muchos estudios, por ejemplo los del Banco Mundial (12) y del FMI (13), han mostrado que la apertura de los mercados de los países en desarrollo al establecimiento de bancos extranjeros conduce a menudo al debilitamiento del acceso al crédito para las industrias pequeñas y medianas, ahogando así el desarrollo de la economía nacional. En años pasados, la UE llegó incluso a solicitar del AGCS que algunos países en desarrollo suprimieran las exigencias de préstamos obligatorios a las pequeñas y medianas empresas (PYME)

La práctica muestra que los granjeros pobres y pequeños son también abandonados por las compañías de seguros y bancos extranjeros. Tales practicas están en contradicción con un amplio acuerdo en la comunidad internacional, de que el incremento de la producción agrícola en los países en desarrollo será un avance clave para abordar las causas originarias de la crisis alimentaria de 2008 (14) Una medida clave para hacer eso posible es la mejora del acceso de los agricultores al crédito. En momentos de crisis y de restricciones del crédito, los bancos tienden a prestar menos, especialmente a los granjeros pobres y “de mayor riesgo”, por lo que se socava de ese modo la producción, agravando la crisis alimentaria. Asimismo, las normas del AGCS sobre el tratamiento nacional y de nación más favorecida prohíben ofrecer incentivos a esos bancos que están dispuestos a apoyar a los granjeros.

La promoción y la utilización por la industria financiera del comercio de futuros en productos agrícolas clave contribuye a los elevados precios que hacen que la alimentación resulte inasequible para los pobres. Durante el pasado año, la India ha prohibido el comercio de futuros en productos agrícolas clave preocupados porque ha generado aumentos agudos en los precios de productos alimenticios como las lentejas, trigo y arroz. Sin embargo, tal intervención en los mercados financieros para contener la especulación sobre los alimentos por parte de la India o de cualquier otro país que contrae compromisos sobre esos servicios financieros, podría ser cuestionada al amparo de las disposiciones del GATS sobre controversias. (15)
Conclusión

El argumento de que la industria financiera contribuirá a una mayor eficiencia y desarrollo en los países en desarrollo resultarán cuestionados por las muchas prácticas que conducen a la mala asignación de recursos (por ejemplo, en futuros sobre alimentos en lugar de producción agrícola) y a la inestabilidad financiera.

Los países en desarrollo deberían ser cautos frente a los peligros asociados con la continuación de la liberalización de sus sectores financieros, mientras el mundo está aún evaluando uno de los choques más violentos que jamás habían sufrido los mercados financieros internacionales, y aún no se han establecido las medidas que eviten crisis financieras futuras. Teniendo en cuenta las lecciones de la reciente crisis financiera y dada la situación reglamentaria en la mayoría de los países en desarrollo, sería imprudente en estos momentos comprometerse en una mayor liberalización de los servicios financieros al amparo del AGCS o en acuerdos de libre comercio. En su lugar, habría que dejar esa liberalización para los reguladores y supervisores financieros una vez que se hayan introducido reformas.
Traducción. Juan H. Vigueras.

Notas

(1) Lamy: Doha Round conclusion will reassure world financial markets, WTO News : Speeches [at IMF], 12 April 2008

(2) Cross-sectoral review of group-wide identification and management of risk concentrations, 25 Abril 2008, y comentado por A Cornford, Art. “Risk concentraiton in financial conglomerates”, in SUNS, nr. 6480, 23 Mayo 2008 (distribuído por TWN Info Service on finance and development (8 Mayo 2008)

(3) Financial Stability Forum, Enhancing market and institutional resilience, April 2008, Annex A

(4) Ibidem: see recommendation II.11s.

(5) Ibidem; see recommendations V.5 to V.13.

(6) WTO Council for Trade in Services, “Report by the Chairman – Elements required for the completion of the services negotiations: Annex”, WTO New Items, 26 May 2008.

(7) See: M. Vander Stichele, Critical issues in the financial industry, SOMO, April 2005.

(8) Understanding on commitments in financial services

(9) Como señala Ellen Gould en un análisis pendiente publicación del Canadian Centre for Policy Alternatives.

(10) Ibidem.

(11) Art. XI.1. “ Excepto en las circunstancias consideradas en el Articulo XII, un Miembro no aplicará restricciones sobre los pagos y transferencias internacionales en las transacciones corrientes relativas a compromisos específicos.”

(12) World Bank, Finance for All? Policies and Pitfalls in Expanding Access, Washington, 2008: see pages 77-83.

(13) E. Detragiache, T. Tressel, and P. Gupta, “Foreign Banks in Poor Countries: Theory and Evidence”, IMF Working Paper WP/06/18, January 2006.

(14) Véase como ejemplo UN Secretary General Ban Ki Moon’s speech at CSD on May 14, 2008

(15) Como señala Ellen Gould en un análisis pendiente publicación del Canadian Centre for Policy Alternatives.

www.southcentre.org